近年來，隨著全球能源轉型、新一輪科技革命和產業變革向縱深挺進，關鍵礦產或戰略性礦產資源已成為全球主要大國戰略博弈的新領域，呈現出大國競爭品類高度重疊、地緣布局角力明顯、資本爭奪加劇、資源保護主義抬頭等新趨勢。

在這場戰略競賽中，各國之所以全力整合內外部戰略戰術資源和能力，綜合運用外交、經濟、科技乃至軍事等力量來確保自身的資源優勢，是因為這些關鍵礦產已成為戰略產業的發展命脈。

文 | 王杰鋒

本文轉載自微信公眾號“瞭望”（ID：LiaoWang1981），原文首發于2023年3月28日，原標題為《系列① | 這些關鍵礦產，呈現出博弈新趨勢》，原文首刊于《瞭望》2023年第13期。

戰略產業“維生素”

關鍵礦產，是指對新材料、新能源、新一代信息技術、人工智能、生物技術、高端裝備制造、國防軍工等先進產業具有不可替代重大用途的金屬元素及其礦床，是支撐能源轉型、技術進步和產業升級的關鍵物質基礎。

自第三次工業革命中被廣泛認識并普遍應用之后，關鍵礦產如今已大放異彩，被認為有望推動第四次工業革命發生質變。

如同高等級生命體的健康和功能離不開維生素，當今世界越是尖端技術廣泛應用的行業，對關鍵礦產的依賴度就越高，因此關鍵礦產也被稱為戰略產業“維生素”。

以高端裝備制造為例，具有高熔點、高密度和低電阻等特性的鎢素有“工業牙齒”之稱，它能極大提升合金的硬度、耐磨性、高溫強度、密度、導電性和導熱性等物理性能，因此成為先進高速切削工具、精密儀器金屬觸點、核反應堆輻射屏蔽和控制棒、X射線管靶材、CT掃描儀線束控制、先進傳感器等重要部件不可或缺的元素。

被譽為“未來金屬”的錸，以其高熔點、高強度、耐腐蝕性、耐磨性等優點廣泛應用于高溫、高應力、放射性環境中，如應用于航空航天工業中的發動機渦輪葉片和高效能噴射引擎加力噴嘴等高溫合金部件、石化工業中的高辛烷值汽油催化劑、化學合成中的熱電偶、醫療設備中的輻射核素成像伽馬相機等的生產制造中。

作為永磁合金關鍵成分的鈷，在航空航天、國防和能源等多種行業中發揮著至關重要的作用，通常用于強化火箭發動機和化學設備中的葉片、葉輪、管道和耐熱部件。在化學工業中，鈷也廣泛用于生產高溫合金、防腐合金、高效催化劑和干燥劑等。

號稱“白色石油”的鋰，更是憑借其在儲能應用中極大提升電池能量密度和循環壽命的能力而一舉將新能源汽車、高端電子消費產品帶入鋰離子電池時代，直接推動了能源變革。其高熱穩定性、導電性乃至生物相容性也使得鋰基陶瓷成為新一代無線通信微波介質、固體氧化物燃料電池、新型植入式起搏器和人工關節置換的新秀。

總體來看，未來各戰略產業所依賴的關鍵礦產大致如下：

新一代信息技術產業需要稀土、鋰、鈷、金、銀、銅、錫、硅、鎵、銦、鍺、碲、釔、鏑、釹等；

新能源汽車產業需要鋰、鈷、鎳、稀土、鋁、銅、石墨、錳等；

可再生能源產業需要銅、稀土、鈷、鋰、鋁、銀、金、鉛、鋅、鎳、碲、銦、鎵、硅、鉛等；

人工智能和機器人產業需要稀土、鋰、鈷、銅、鋁、金、銀、錫、硅、鎵、銦、鍺、碲、釔、鏑等；

生物技術產業需要鐵、鋅、鎂、鈣、錳、銅、鉻、鉬、鎳、硒和鉑族金屬如鉑和鈀等；

航天工業需要鋁、鈦、鎂、鋼、銅、鎳、鉻、鉬、鈷、鎢、鋯、稀土如銪和鋱等。

中國礦業大學資源與地球科學學院副教授李伍指出，關鍵礦產是支撐新一代信息科技、生物、高端裝備制造、新能源等戰略性新興產業發展的重要材料，是高質量發展的動力之源。

這些戰略產業對關鍵礦產的需求種類廣、應用程度深，決定了關鍵礦產必將成為大國競爭的焦點之一，并將成為牽一發而動全身的重大問題。

在印尼北馬魯古省中哈馬黑拉縣印尼緯達貝工業園， 工人在鎳鐵事業部生產線上工作（2022年9月25日攝）徐欽攝/ 本刊

分布不均的稀缺資源

圍繞關鍵礦產的競爭之所以在短短數年內迅速白熱化，直接原因是快速增長的需求和緩慢增長的供應之間缺口日益擴大，其根本原因在于關鍵礦產資源的稀缺性和壟斷性。

從需求層面看，推動關鍵礦產需求量快速攀升的主要原因有能源轉型、產業革命和消費升級等，其中能源轉型是最重要也是最迫切的需求推手。

根據估算，一輛新能源汽車所需礦產數量是傳統汽車的6倍，一座太陽能發電廠所需礦產是同等規模火電廠的3倍，風能發電廠所需礦產更是達到同等規模天然氣發電廠的13倍。

2021年5月國際能源署發布的《關鍵礦物在清潔能源轉型中的作用》報告預測，如果要實現2050年全球碳中和目標，到2040年僅能源部門對關鍵礦產的總體需求就要比2020年增加6倍，其中生產新能源電池所需的礦產總體需求將增長33倍，而作為核心元素的鋰、鎳、鈷、錳的需求將分別增長超33倍、140倍、70倍、58倍。

專家測算，按照《巴黎協定》制定的計劃，來自清潔能源技術的需求在關鍵礦產總需求中的份額將大幅上升，預計要占銅和稀土元素總需求的40%以上、鎳和鈷的60%～70%、鋰的近90%。

該報告指出到2030年現有和在建礦產項目預計只能滿足能源部門對鋰和鈷需求的一半，屆時諸如太陽能發電板、風力渦輪機、新能源汽車電池等能源革命重要基礎設施的部署將受到影響。

從供給層面來看，近年來各國紛紛加大找礦和開發力度，但仍未能扭轉供求趨勢，其原因在于，關鍵礦產資源儲量有限，分布極不均衡，其中的一些存在供應高度集中的情況。

根據中國地質調查局2021年10月首次發布的《全球鋰、鈷、鎳、錫、鉀鹽礦產資源儲量評估報告》，截至2020年底，這五種舉足輕重的關鍵礦產儲量和分布情況如下：

鋰礦：全球鋰礦項目在錄376個，其中110個有資源量數據，分布在20個國家。全球鋰礦資源量評估為34943萬噸，主要分布在玻利維亞（占比31.98%）、阿根廷（占比22.71%）、美國（占比15.72%）和澳大利亞（占比5.90%），前四國加起來占了76.32%；

鈷礦：全球鈷礦項目在錄1202個，其中268個有資源量數據，分布在38個國家。全球鈷礦資源量評估為2344萬噸，主要分布在剛果（金）（占比35.24%）、印度尼西亞（占比17.70%）、澳大利亞（占比7.30%）、湯加（占比6.48%），前四國加起來占了66.72%；

鎳礦：全球鎳礦項目在錄1153個，其中391個有資源量數據，分布在37個國家。全球鎳礦資源量評估為2.61億噸，主要分布在印度尼西亞（占比23.28%）、澳大利亞（占比18.03%）、俄羅斯（占比9.84%）、加拿大（占比8.85%），前四國加起來占了60.00%；

錫礦：全球錫礦項目在錄132個，其中52個有資源量數據，分布在18個國家。全球錫礦資源量評估為807萬噸，主要分布在中國（占比41.88%）、玻利維亞（占比10.16%）、印度尼西亞（占比9.29%）、俄羅斯（占比6.69%），前四國加起來占了68.02%；

鉀鹽：全球鉀鹽項目在錄306個，其中51個有資源量數據，分布在17個國家。全球鉀鹽資源量評估為430億噸，主要分布在俄羅斯（占比48.79%）、加拿大（占比34.78%）、哈薩克斯坦（占比3.79%）、剛果（布）（占比3.14%），前四國加起來占了90.50%。

從上述代表性礦物的供給情況可以看出，作為稀缺資源的關鍵礦產具有分布高度不均衡、供給國發展階段各異、各國優勢品類不同等特點。這意味著，任何一個國家想要打造一套完整、穩定、動態適應的供應鏈都十分困難。

比利時布呂熱萊特天堂動物園光伏停車場（2021年8月11日攝）張鋮攝/ 本刊

脆弱的供應鏈

關鍵礦產在分布上的特點，使得各主要經濟體普遍存在部分關鍵礦產嚴重依賴進口甚至是進口源高度集中的問題，這可能會給供應鏈帶來風險。

從數量占比分析，截至2021年，歐盟稀土和鋰的對外依存度均超過95%，鈷超過80%，鎳、鋁和銅超過50%；美國稀土和錳的對外依存度超過90%，鈷超過60%，鋰超過70%，鋁超過60%；日本稀土對外依存度接近100%，鈷超過80%，鋰超過95%，鎳、鋁、銅均超過50%。

從進口來源分析，歐美日除了稀土和鈷的情況完全一致，其他關鍵礦產的來源國也大同小異，存在諸多重疊。

比如，歐盟和日本的鋰主要來自澳大利亞和智利，美國則來自智利和阿根廷；歐盟和美國的鎳主要來自俄羅斯、加拿大和印尼，日本則來自印尼、澳大利亞和智利；歐盟的鋁主要來自俄羅斯和挪威，美國主要來自加拿大和俄羅斯，日本主要來自澳大利亞和俄羅斯；歐盟和日本的銅主要來自智利和秘魯，美國主要來自智利和加拿大……

面對關鍵礦產供應高度集中的情況，主要經濟體都在各自的政策文件中表示了擔憂。

歐盟在《歐洲原材料倡議（2008-2014）》、《關鍵原材料彈性報告》（2021）、《歐盟礦產戰略》（2021）、《歐盟循環經濟行動計劃》（2020）等關鍵礦產戰略文件中指出了歐盟關鍵礦產供應鏈的脆弱性，強調必須通過支持歐盟地區內礦產勘探生產、促進循環經濟、減少浪費等方式增加來源多樣性，打造具有韌性和安全性的供應鏈。

美國自冷戰結束后更是相繼在《國家礦產政策法案》（1995）、《美國關鍵礦產戰略》（2018）、《美國供應鏈行政命令》（2021）、《內政部戰略礦產政策》（2021）等法案或行政法規中多次提出，必須通過政治、經濟等方面的綜合力量來確保供應鏈在可控范圍內、貫徹減少對關鍵礦產進口依賴的方針。

國內資源最匱乏、進口依存度最高的日本則著眼于穩定長期供應關系，比如在《日本戰略礦產資源計劃》（2015）、《日本礦產和材料戰略》（2018）、《日本原材料安全計劃》（2020）等政策規劃中就明確提出了建立安全采購制度、加強與資源豐富國家關系的戰略方向。

爭奪白熱化

如果說上述舉措還屬于防守性政策，那么，世界主要工業國正在全力布局保障現有供應鏈則有別樣意味。

梳理目前歐美日加澳等主要經濟體對關鍵礦產的定義，被五個經濟體同時列入的有鈷、鉻、鉑族金屬，被四個經濟體同時列入的有鋁、銦、鍺、鉿、鉍、鋰、鎂、錳、鉭、鎢、釩，被三個經濟體同時列入的有稀土、鎳、銻、鈮、鎵、鈧、鈦。

在產業內部，有限的供應造成礦產公司爭相搶奪資源，而產業資本和金融資本又爭相參股礦產公司，市場進一步向頭部集中。

2022年12月，全球最大鎳礦生產商之一的巴西礦業巨頭淡水河谷宣布計劃將旗下鎳、銅等基礎金屬業務獨立拆分，把2006年以170億美元購入的加拿大鎳礦、巴西OncaPuma鎳礦、印尼子公司和Salobo銅礦等項目資產打包成立淡水河谷基礎金屬公司，并向全球戰略合作伙伴出售10%股權，此舉引來包括美國通用汽車、日本三井物產、沙特主權基金在內的多個產業資本和金融資本巨頭爭相追逐，目前新公司保守估值已經達到200億美元。

在此之前，特斯拉和福特汽車公司已經通過各種方式與淡水河谷母公司達成合作，但此次鎳礦重組將涉及30萬噸/年遠期預期產能的重新分配，給當前全球不足300萬噸/年的鎳產量格局帶來重大變化。

此前的2022年8月，澳大利亞銅生產商OZMinerals拒絕了世界最大礦業公司必和必拓的58億美元收購要約，稱必和必拓這份報價“低估了公司在優質地區鎳礦和銅礦的增長潛力”。

這些案例是如今新能源領域關鍵礦產全球布局的典型縮影。

根據標準普爾全球財智信息服務的數據，近年來全球礦業并購數量急劇攀升，其中新能源產業相關礦產并購數量增長尤其明顯。2010～2019年，全球鋰礦公司并購交易總共66宗、鋰礦項目并購交易達618宗；全球鈷礦公司并購交易總共19宗、鈷項目并購交易達196宗。

2021年全球主要新能源礦產項目的并購數量同比增長154.76%。全球鋰礦項目并購交易額46.8億美元，同比增長1581.26%；全球鈷礦項目并購交易額2.4億美元，同比增長423.69%；全球鎳礦項目并購交易額18.2億美元，同比增長416.71%。

另一個反映新能源產業鎳、鋰等關鍵礦產爭奪的數據是單筆交易額。

數據顯示，2021年全球交易價值2億美元以上的20筆最大礦業股權交易中，有3筆交易為鎳業公司交易，僅次于傳統主導金屬金（11筆）和銅（6筆）。

2021年5月，澳大利亞鋰礦商奧羅科布雷公司以28億美元收購本國鋰礦企業銀河資源，組建的新公司一躍成為全球第五大鋰礦商。

如果把視野放大到整個關鍵礦產領域，只需梳理近年來的相關并購重組就能發現一個明顯趨勢——并購規模越來越大、覆蓋面越來越廣、業務交叉越來越深入、集中勢頭越來越強。

2022年7月，普華永道發布的《2022全球礦業報告》顯示，與2020年相比，2021年全球關鍵礦產的前40大股權交易價值翻了一番達到132億美元，交易數量增長超過5倍。40家最大礦業公司中，從事關鍵礦產經營的企業市值高出平均水平49％~147％。

普華永道預計，這種趨勢在未來5至10年仍將繼續下去。

延伸閱讀一：

西方的關鍵礦產戰略

本文轉載自微信公眾號“瞭望”（ID：LiaoWang1981），原文首發于2023年3月28日，原標題為《系列② | 西方的關鍵礦產戰略》，原文首刊于《瞭望》2023年第13期。

關鍵礦產決定著諸多戰略產業命脈，堪稱產業發展“維生素”。隨著大國博弈加劇，美西方愈發重視關鍵礦產安全，近年來加緊推出、調整關鍵礦產戰略，展開全球布局以應對供應鏈風險。

操縱資源的四種手段

在長達數百年的殖民時代，西方主要國家曾對全球能源資源實行直接暴力掠奪政策，給亞非拉經濟社會發展造成了嚴重損害。上世紀民族解放運動興起并取得歷史性勝利之后，西方的直接掠奪雖然在形式上有所收斂，但實質上仍在廣大資源豐富的發展中國家以更隱蔽的方式持續進行。

概括起來，西方操縱與控制資源的手段主要有四種，即經濟脅迫、軍事干預、產業控制和政治操弄。

經濟脅迫，是指通過操縱價格、貿易協定、國際援助和其他經濟政策等來控制資源國的礦產流通，如利用貿易協定降低礦產進口關稅、通過操弄國際援助威脅資源國低價出口礦產、利用金融霸權操縱大宗商品價格等。

軍事干預，是指通過入侵或支持有利于西方利益的軍事政變來非法搶奪資源的所有權或使用權，如19世紀時歐洲列強通過軍事干預來控制非洲的橡膠、象牙和其他資源，冷戰結束后以美國為首的部分西方國家繞開聯合國安理會對西亞、北非國家進行入侵和控制，嘗試扶持傀儡政權等。

產業控制，是指通過控制大型礦產開采、貿易企業或平臺，對關鍵礦產實施源頭和渠道雙壟斷，以實現產業鏈吞并。目前全球采礦業巨頭集中在歐洲、美國、澳大利亞、加拿大，如力拓、必和必拓和嘉能可等，這些公司與西方政府和金融機構有著密切的聯系，常在幾乎沒有監管的環境下對資源國實施掠奪。

政治操弄，是指通過扶持親西方政治勢力對資源國施加政治影響，如冷戰期間美國在多個國家扶持了充滿爭議的領導人，甚至不惜拋棄所謂“民主”口號直接參與建立獨裁政權。

進入新世紀之后，隨著亞非拉和平力量的持續發展和權利意識的普遍覺醒，西方使用上述手段不得不有所忌憚，轉而采取更內化和收斂的方式制定資源政策，這一趨勢在關鍵礦產領域體現得較為明顯。

由經濟利益轉向安全利益

第四次工業革命浪潮初起之際，西方主要經濟體普遍注意到關鍵礦產在經濟、科技、軍事等領域具有決定性價值，相關戰略、法規隨之相繼出臺，并隨著形勢發展進行了動態調整。

考察美歐日澳等發達經濟體關鍵礦產戰略的提出和演變歷程可以看出，其首要考量已逐漸從最初的經濟利益轉變為安全利益。

當前，西方主要經濟體評估和篩選關鍵礦產的標準雖然不一，如美國側重于供應風險、市場動態、產量變化，歐盟和澳大利亞側重于供應風險和經濟重要性，日本則在供應風險和經濟重要性基礎上增加了可操控性指標等，但供應風險已成為各種關鍵礦產定義識別模型中共通的標準，這充分反映出上述經濟體制定關鍵礦產戰略的底層驅動力在于降低供應鏈脆弱性對多層面國家安全的不利影響。

這種安全性考量又與上述經濟體各自的戰略規劃、資源稟賦、產業結構等因素相結合，使其關鍵礦產戰略向著不同方向演進。

受其所謂大國競爭戰略影響，美國對列入關鍵礦產清單礦種的評估主要有三方面考量：

·一是遭到破壞的可能，涉及生產國的政治穩定性與安全性、基礎設施的充足性、貿易壁壘與稅收法規等因素；

·二是貿易風險，包括進口依賴性、對外依存度等；

·三是經濟脆弱性，即在本國制造、國民經濟發展中的作用。

歷史上，美國在二戰和冷戰期間有過兩輪關鍵礦產政策制定高峰，分別以1939年的《戰略性和危機性原材料儲備法》、1974年的《關鍵進口礦產備忘錄》和1979年的《戰略性和危機性原材料儲備法》修正案的制定為標志。隨著二戰和冷戰的結束，這些政策被束之高閣。

自2008年起，美國開始重翻“舊賬”并將其逐步升級到戰略層面，先后制定了《礦產、關鍵礦產和美國經濟》（2008年）、《關鍵礦產戰略》（2011年）、《能源和礦產資源科學戰略》（2012年）、《關鍵性礦產評估》（2016年）、內政部《35種關鍵礦產清單》（2018年）和內政部《50種關鍵礦產清單》（2022年）等相關政策文件。

與此相配合，自2017年起，特朗普政府連續簽署《評估和強化制造與國防工業基礎及供應鏈彈性》（2017年）、《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》（2017年）、《解決依賴國外礦產對國內供應鏈構成的威脅》（2020年）三個行政命令，對美國制造業、軍工業關鍵礦產供應鏈進行“脫鉤式保護”，并要求美國聯邦機構必須以整體協調的姿態采取行動貫徹這一主旨，折射出美國政府將關鍵礦產產業鏈供應鏈穩定性問題泛化成國際政治問題的意圖。

2021年6月，美國新一屆政府完成了針對稀土等關鍵礦產供應鏈“百日審查”的階段性報告，美國商務部等部門隨即采取了諸如啟動232調查、加征關稅、實施進口配額等行動來配合上述報告。

隨著相關進程的推進，美國政府又持續擴大了關鍵礦產的外延。

梳理美國政府2016年、2018年和2022年三份關鍵礦產清單的變化可以發現，2016年美國國家科學技術委員會提出的名錄是鉬、銠、釕、銥、汞、鎢、鍺、釩、硅、鉍、銻、鈷、稀土、云母、菱鎂礦、獨居石等16個品類；2018年美國內政部接手關鍵礦產識別篩選工作后迅速將清單擴充到鋁、銻、砷、鈹、鉍、銫、銣、鉻、鈷、鎵、鍺、氦、銦、鋰、鎂、錳、鈮、錸、鈧、鍶、鉭、碲、鎢、鈾、釩、鋯、鉿、錫、鈦、鉑族、稀土、鉀鹽、重晶石、螢石、石墨等35個品類；2022年在剔除氦、鉀、錸、鍶和鈾等5種礦產后又大幅新增了鎳、鋅等20種礦產，并明確了鉑族金屬和稀土元素的具體范圍，使得關鍵礦產清單最終膨脹到50個品類。

美國近年來關鍵礦產戰略的演變，呈現出四個鮮明的特征：

·一是從側重強化供應鏈演變為將供應鏈競爭嵌入全球政治經濟軍事整體博弈；

·二是評估方法從靜態、定性評估升級為相關全產業鏈動態評估，并持續往精細化方向發展；

·三是評估對象從資源本體演變為各種資源所涉及的經濟、科技、軍事等全領域；

·四是政策導向從供應鏈多元化演變為產業鏈供應鏈陣營化和意識形態化。

歐盟方面，歐盟委員會于2008年發布具有里程碑和基礎性意義的《歐盟原材料倡議》，其中包含首次發布的《歐盟關鍵原材料》清單，之后每3年更新一次，總體呈現出穩定擴列趨勢——從最初的14種拓展到了2020年的29種。2020年的最新清單包括了銻、鈹、鉍、鈷、鎵、鍺、鉿、銦、鎂、鈮、磷、鈧、鉭、硅、鎢、釩、鋰、鈦、鍶、稀土、鉑族、磷酸鹽、鋁土礦、硼酸鹽、重晶石、煤炭、螢石、石墨和天然橡膠，其中鋁土礦、鋰、鈦和鍶四種為首次列入清單。

這些礦產集中應用于歐洲的優勢戰略產業，如清潔能源、汽車、航空航天、可再生能源、數字和空間技術、國防和醫療保健等。

戰略和法規方面，歐盟委員會于2011年首次發布《原材料戰略》報告，并于2013年啟動原材料創新型伙伴關系計劃，2022年9月又宣布爭取于2023年3月歐盟峰會召開前擬定《關鍵原材料法案》，為關鍵礦產戰略提供完整行政和法律框架。

總體上看，歐盟關鍵礦產戰略著眼于資源本身，并未泛化成全球政治、安全議題，主要目的是采取切實手段拓展多元化來源、塑造彈性供應鏈、通過經濟和科技手段增加地區內生產、提高資源利用效率和循環性等，以此確保歐洲經濟發展和能源轉型的可持續推進。

礦產資源消費大戶日本啟動關鍵礦產識別的時間更早。從20世紀60年代開始，日本便對工業生產所需的重點礦產資源進行統計篩查，后于1974年確定儲備礦種包括銅、鎳、鉻、鎢等，1983年又進一步明確將鎳、鉻、鉬、錳、釩、鎢、鈷等7種金屬作為國家儲備礦種。

2009年，日本政府發布新世紀首份《稀有金屬保障戰略》，按照不同礦種勘查開發狀況、技術研發進展、工業需求動向等標準，將鋰、鈷、鎳、銅、稀土、鉑族金屬、鎢、鎂、鈹、錸、鈦、鉻、鉬、錳、鈮、磷、鋅、錫、鉛、銻、鉭、銦、鎵、石墨、鍺、鋯、鍶、釩、氟、金和銀等31種礦產作為優先考慮的戰略礦產，2015年又在《日本資源戰略中金屬的關鍵性評估》報告中將鋁、鐵、鏑、鉻、鈷、銠、釹、鉭等22種金屬作為必須確保的戰略資源。

受限于自身資源匱乏，日本的戰略回旋余地十分有限，因此其關鍵礦產戰略著眼于“外穩內挖”，即與關鍵來源國保持穩定關系，建立廣泛的供應網絡平臺和機制，鼓勵和引導國內財團參與全球采礦業產業鏈資本配置保障供應安全，設立科技創新基金和專項技術研究所推動新技術研發等。

目前，由于戰略利益、發展方向和自身條件各不相同，美歐日在關鍵礦產戰略上呈現出美國高舉高打、歐盟日本半搭便車半自行走路的局面，美歐日的戰略中既有合作因素，也有因目標品類和資源分布高度重疊必然帶來的競爭因素。

組織開展尖端提取、回收和再利用技術研發

在科學技術研發領域，西方主要經濟體現在普遍將推進尖端提取、回收和再利用技術視為關鍵礦產戰略的重要組成，并著力打造由政、產、研多部門多層級組成的合作機制，以期全面加速相關科技研究和應用。

為解決關鍵礦產供應風險問題，美國政府率先建立起關鍵礦產技術攻關體制，該體制包括國家實驗室、聯邦研究基金、政府機構間跨部門合作伙伴關系、公私合作伙伴關系等主要科研力量。

幾個具有代表性的例子包括：

2013年，美國能源部下屬的埃姆斯國家實驗室與多家企業、大學、國家實驗室聯合成立關鍵材料研究所，開始推行以資金和技術支持有關關鍵礦產開發、二次資源利用、供應鏈優化的研發路線。

2021年，美國聯邦研究基金向加州大學伯克利分校、麻省理工學院、伊利諾伊大學厄巴納香檳分校等全美多所大學的研究人員授予補助金，支持其定向研究關鍵礦物晶體結構、電、磁、化學、儲能等特性及其尖端應用。

2022年2月，美國政府公布了一批礦業投資，其中稀土開采商芒廷山口材料公司將獲得國防部3500萬美元補貼，用于分離和處理加利福尼亞州的重稀土礦，建立本土稀土磁鐵供應鏈。

2022年12月，美國能源部高級研究計劃署啟動能源負排放資源回收采礦創新計劃，宣布為12個州的16個項目提供3900萬美元資金，以開發能增加能源轉型所需關鍵元素國內供應的新技術，重點是提升銅、鎳、鋰、鈷、稀土元素和其他關鍵元素的國內生產。

以上是從各科研主體的視角來觀察，如果從礦產品類的視角來看，美國統籌各個機構合力攻關的特征就更加明顯了。

以關鍵礦產中極為重要的鋰為例，目前美國能源部化石能源辦公室、地熱技術辦公室等正與勞倫斯伯克利國家實驗室及伯克希爾·哈撒韋能源集團等多家私營企業合作，聚焦加州索爾頓湖地熱田等能源基地，研究從地熱系統地下鹵水中提取鋰的工藝，其中能源部負責提供部分研究資金，伯克利實驗室提供材料科學、化學和高級分析等技術支持，私營企業則提供礦物勘探、開采和加工工藝。項目所在地加州州長加文·紐森宣稱索爾頓湖項目有望將加州變成“鋰的沙特阿拉伯”，并于2021年成立了鋰谷委員會為其提供協助。

除了傳統科研攻關舉措，美國政府還嘗試打破慣例提升產業鏈供應鏈的保障級別，如2022年6月拜登簽署命令授權美國能源部利用《國防生產法》加速五項關鍵能源、資源的國內生產，其中一項便是被列入關鍵礦產清單的鉑族金屬。

歐盟方面，除了在《歐盟原材料倡議》《地平線2020計劃》等戰略文件中制定總體科研方向，還通過原材料創新伙伴關系和《歐洲稀土礦床可持續開發方案》、循環經濟行動計劃等地區間多國合作機制推動具體礦產的研究。

以《歐洲稀土礦床可持續開發方案》為例，該方案于2013年1月1日啟動，由歐盟委員會根據2012年的“納米技術、材料和新生產技術合作”計劃提供資源，工作內容包括歐盟地區稀土資源勘探、采礦和選礦、稀土元素提煉、行業監管等，其目標是通過科技創新實現稀土的“可持續、經濟性、環境友好型供應”，以此保障汽車、電子、機械和化學品等歐盟優勢戰略產業。

目前，該項目已先后完成稀土資源的測繪、表征和技術經濟性評價，建立了稀土資源綜合知識管理系統，為歐洲企業的選礦、開采、提取、精煉和合成提供技術支持。

于2015年啟動的歐洲循環經濟行動計劃，則旨在通過促進關鍵礦產的回收、替代和原材料領域的研究、創新來支持歐洲關鍵礦產整體戰略。

該計劃包含了54項立法和非立法行動及4項廢棄物立法提案，制定的詳細方案包括提升電子產品和高端設備中的鋰、鈷和稀土等關鍵礦產的回收和再利用目標，鼓勵開發和使用不含關鍵礦產或含量更少的替代材料和技術，推動相關產業轉型升級等。

2016～2020年間，歐盟委員會為該計劃劃撥了超過100億歐元的公共資金，并取得明顯效果。截至2019年，計劃的54項行動均已被采納或實施，歐盟也借此奠定了全球循環經濟政策制定領域的領先地位。

此外，日本和澳大利亞等國也紛紛結合自身優勢建立了各具特色的科研投資支持體系。如日本于2014年成立了礦產資源研究與開發中心培養核心關鍵礦產領域的人力資源，2019年又創立了資源開發促進會議推動學術研究融入產業界開發過程等，澳大利亞則計劃在2022～2025年間投入5000萬澳元建立虛擬國家關鍵礦產研發中心等。

總體上看，西方主要經濟體發揮科技先進、科研協同管理體制成熟和資金相對雄厚等優勢對關鍵礦產技術進行投資或補貼短期內有利于挖掘關鍵礦產增產節流潛力，但長期來看并不能扭轉其自身在資源分布和儲量等方面的劣勢。

強化供應鏈伙伴關系

面對日益激烈的競爭，西方主要經濟體正尋求通過打造所謂聯合行動、聯盟等機制來協調行動，以擴大在全球供應鏈上的話語權。

從2011年起，美國能源部、日本經濟產業省和歐盟委員會就約定每年舉辦關鍵礦產會議，以促進關鍵礦產研究和技術合作與交流，由此拉開了新世紀西方主要經濟體關鍵礦產合作的序幕。

2019年6月，美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭五國啟動關鍵礦產合作聯合行動計劃，宣布將采取共享關鍵礦床、供應鏈和加工技術信息，合作研發關鍵礦物提取、加工和回收技術，分享可持續和負責任采礦實踐案例，合作制定關鍵礦產相關政策和監管框架等措施，打造所謂“安全且有彈性”的關鍵礦產供應鏈。

2019年9月，美國聯合澳大利亞、巴西、剛果（金）、阿根廷、納米比亞、菲律賓、贊比亞等發起《能源資源治理倡議》，正式著手打造其寄予厚望的能源與關鍵礦產資源國供應鏈。

同月，歐盟委員會牽頭成立歐盟原材料聯盟，法國、德國、芬蘭和波蘭等國政府及各國產學研各界廣泛投身參與。歐盟委員會承諾投資35億歐元用于支持該聯盟相關技術開發，產業界則承諾跟投超過10億歐元。目前，該聯盟已有超過600家機構或行為主體簽約加入，包括礦業公司、設備制造商和技術開發商投資者、歐洲投資銀行等，啟動了包括電池循環經濟、歐洲原材料智能能力平臺、數據共享和分析平臺在內的多個創新項目，并與非洲、亞洲和南美洲等地區伙伴展開國際合作。

2021年6月，加拿大和歐盟宣布建立關鍵礦產供應鏈戰略伙伴關系。

2022年6月加拿大勘探者和開發商協會會議期間，美國宣布與加拿大、澳大利亞、法國、德國、英國、歐盟、日本、韓國等盟友建立“礦產安全伙伴關系”來協調內部關鍵礦產供應鏈的矛盾。

2022年12月聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會期間，美國、加拿大、澳大利亞、法國、德國、英國、日本又組建“可持續關鍵礦產聯盟”作為“礦產安全伙伴關系”的補充，主要目標是統一關鍵礦產的生產、采購和監管標準。

值得注意的是，美西方強化供應鏈伙伴關系，搭建能源與關鍵礦產國際聯盟、礦產安全伙伴關系、可持續關鍵礦產聯盟等各種“小圈子”，具有排他性的區域化、集團化特征，與其相伴的是美西方一手推動的陣營化和意識形態競爭日益加劇。

同時，美西方也在利用政治影響、輿論話語權等來破壞競爭對手的關鍵礦產供應鏈。

延伸閱讀二：

保護主義迅速抬頭：由“資源博弈”進化為“利益博弈”

文 | 王杰鋒

本文轉載自微信公眾號“瞭望”（ID：LiaoWang1981），原文首發于2023年3月28日，原標題為《系列③ | 保護主義迅速抬頭：由“資源博弈”進化為“利益博弈”》，原文首刊于《瞭望》2023年第13期。

隨著全球產業升級和綠色發展議程的推進，關鍵礦產的重要性、稀缺性和分布不均衡性日益成為備受關注的焦點，特別是在西方部分國家公開推行資源政治化、供應鏈陣營化戰略之后，一些國家關鍵礦產領域的資源保護主義迅速抬頭，并呈現出演化為全球性問題的趨勢。

提高資源效益獲得能力

當前階段，關鍵礦產領域的資源保護主義主要有以下表現：

一是推行產業鏈本土化戰略。

為降低對進口關鍵礦產的依賴，多國開始實施產業鏈本土化戰略——支持本國企業發展，提高本國產業鏈自給能力和生產效率。

在南非立法首都開普敦，人們在非洲大型礦業投資會議的展臺旁交談（2022年5月9日攝）呂天然攝/本刊

具體舉措包括：

鼓勵本國上游關鍵礦產采掘企業向下游加工環節拓展。通過給予稅收優惠、提供貸款等方式鼓勵企業在國內建立關鍵礦產加工生產線，從而降低關鍵礦產的加工成本，提高產品市場競爭力。

建立關鍵礦產產業鏈協同發展機制。通過制定產業政策、協調產業鏈各環節利益關系、建立開放性的創新平臺等方式推動各企業之間的合作與協同，提高產業鏈整體效率和競爭力。

提高關鍵礦產技術含量和附加值。通過制定技術創新政策、提供研究資金和設備、鼓勵科技成果轉化、大力培養專門人才等方式，推動關鍵礦產加工環節的技術升級，利用先進工藝提升產品利潤率和應用范圍。

建立國內關鍵礦產庫存儲備制度。通過建立國家統一管理調節的庫存儲備制度加強供應鏈管理，降低關鍵礦產的供應和市場風險，實時高效管控進口數量和價格，提高國內供應鏈的穩定性和韌性。

推行產業鏈本土化戰略比較典型的案例是，2020年9月歐盟委員會向歐洲理事會、歐洲議會提交的《關鍵原材料彈性：繪制更加安全和可持續的發展之路》報告中，所提十大行動中的第5～8項，要求調查確定歐盟內部礦產開采和加工項目，提升礦產開發專業知識和技能，部署地球探測和遙感監測項目，以及實施降低環境影響的研發和創新項目等，旨在從歐盟內部挖掘資源，建立歐洲自主的選礦、開采、提取、精煉和合成產業鏈。

發展中國家也在利用政策手段推進產業鏈本土化。比如，東南亞有國家規定，鉛、鋅、鐵及銅精礦等半加工金屬的出口稅稅率和企業下游冶煉廠建設進度相掛鉤——冶煉廠建設進度達到30%以上免征出口稅；進度為7.5%~30%的出口稅稅率為5%；進度低于7.5%的出口稅稅率提升為7.5%。也有非洲中部國家在礦業法典中規定，只有具有該國國籍的自然人、在該國定居的外籍自然人、在該國注冊并主營手工采礦買賣的該國法人才有資格從事手工采礦行業，只有具有該國國籍的自然人才可從事手工采礦產品的批發。

二是廣泛利用稅收政策工具。

為了保護本國資源和產業，提高外國企業和產品的競爭門檻，一些國家實施了各種稅收政策，其中既有區別性優惠稅收政策，也有針對性懲罰式稅收政策。

實施優惠稅收政策的國家對本國企業在關鍵礦產資源開采、加工等環節所繳納的稅收進行優惠，包括減免企業所得稅、資源稅、增值稅等，以鼓勵和支持本國企業在該領域的投資和發展。比如非洲東部有國家規定，本國企業投資超過10億美元的礦業項目，在建設期間可免除進口稅和增值稅，還可享受一系列稅收優惠政策，包括礦業特許稅減免、土地稅減免等。

實施懲罰性稅收政策則是通過高關稅或對外國企業征收更高的所得稅、資源稅等來限制外國企業對本國關鍵礦產資源的控制。比如，前述非洲中部國家在2018年新修訂的礦業法規中，就把外籍人薪酬特別稅從10%的舊稅率調整為前10年12.5%、此后25%的新稅率。加拿大和美國則在2020年圍繞對方鋁產品大打關稅戰。在美國向加拿大產品征收10%懲罰性關稅之后，加拿大對美國產品直接開征27億美元報復性關稅。

三是提高礦業特許使用費。

為了加強對礦產資源的保護，近年來各國紛紛加強了礦業特許管理，如設置特許費最低標準、明確征費規則、提高使用費等，這在提升了政府對關鍵礦產資源的控制力，增加了政府收入的同時，也抬升了外國企業的經營成本。

澳大利亞政府將特許使用費分為固定費用和可變費用，固定費用基于采礦許可證的有效期和礦區面積計算，可變費用則根據采礦企業的開采量和礦產資源的質量計算。

前述非洲中部國家則在2018年將有色金屬和貴金屬的特許使用費費率從2%或2.5%提高到3.5%，并規定政府可以酌情決定將戰略礦產的特許使用費費率提高到10%，同時還規定了超額利潤稅的征收方式。在非洲其他國家，特許使用費逐步提高的情況也不鮮見。

四是強化環保標準。

由于礦產資源開采對環境的影響較大，隨著社會環保意識的增強和對環境污染危害的認識不斷深入，越來越多的國家開始對采礦業實行更加嚴格的環保標準，如規定礦產資源開采前需要進行環境評估、開采過程中要控制污染物排放、要回收和處理有害廢料、要遵守國家和國際環保標準、對違規企業進行大力處罰等。提升環保標準本是順應經濟社會發展趨勢之舉，但有時也會被用來阻擋外國企業進入礦產資源領域或提高其投資成本、壓縮其利潤空間。

比如，加拿大就執行了比國際通行標準更嚴的采礦環保標準，要求企業開采前必須提交環境影響評估報告，全面核查對空氣、水、土地、生態系統乃至氣候變化的影響。此外還要求企業必須遵守國際勞工組織的礦工健康和安全標準等。在加拿大，礦業企業的環境合規成本通常占總投資的10%到20%。

五是限制外資持股比例或強制性要求對外國公司持股或控股。

為防止外國公司獲取過多資源控制權影響國家資源安全和經濟發展，同時也為了留存更多開發利潤，不少國家出臺了限制外資的政策。

比如，印度政府規定，所有稀土資源開發企業必須保留至少26%的股份給印度政府或印度公司，以確保印度對這些資源的控制權。前述非洲中部國家規定，國家無償持有新設立礦業企業最多10%的優先股股份，且股份不得被攤薄。前述東南亞國家規定，外國投資者在生產5年后必須逐年剝離股份，到生產第10年時外資最多可持有49%的股份。

六是直接推翻原有合同。

近年來，在資源保護主義抬頭的背景下，部分國家以保障國家安全、生態環境或經濟發展為由，采取法律或行政手段干預甚至直接推翻了原有跨國商業合同。

2022年10月，加拿大自然資源部發布《加強保護關鍵礦產行業不受外國國有企業影響的聲明》，在《加拿大投資法》基礎上對外國投資關鍵礦產的“凈利益”條款增加了四個審查標準，實施所謂“多步驟國家安全審查程序”，直接導致多個外資企業或項目被強制收回。

也有南太平洋島國自2019年起陸續出臺一系列資源法規，包括修改礦業法、新設稅費項目、調整礦業開發合同、強制國有化、規定本地化要求等，使得多個大型外資礦區面臨被收回的風險，最終部分項目通過談判實現了和平移交。

在加拿大多倫多舉行的國際礦業大會上，與會者查看礦石樣品（2023年3月5日攝）鄒崢攝/ 本刊

著眼利益最大化的全球博弈

近年來關鍵礦產領域出現的保護主義傾向，具有深刻的政治經濟背景。

首先，大部分資源型國家尚未形成完整的工業體系，在制造業領域并未形成較強的產業競爭力，在經濟全球化的背景下又需要面對西方發達國家在資金、技術、市場等方面的全方位進攻，因此希冀利用資源杠桿和保護主義來確保國家戰略安全、實現國家利益最大化。一些資源國認為，只有利用自身優勢資源來發展相關產業，通過政策傾斜、經營優惠、技術培育、限制外資等方式打造本國安全可控、自主穩定的產業鏈供應鏈，才能提升在全球產業鏈中的地位和影響力，保障國家長遠利益。

其次，近年來在“去碳化”浪潮下可再生能源、電動汽車和儲能設備等領域的迅猛發展導致了對關鍵礦產資源的需求快速增長乃至全球供需格局的結構性失衡，如鈷、鎳、鋰等都面臨長期短缺的局面。一些資源國認為，必須通過各種手段來保護自己的關鍵礦產資源供應，才能有效應對這種結構性趨勢。

第三，2008年國際金融危機爆發后，主要經濟體為應對沖擊多采用了量化寬松貨幣政策刺激經濟，加上新冠疫情發生后全球貨幣供應又大規模擴張，導致資金大量涌入商品市場，推高了礦產資源的價格。這種價格波動引發了資源國利用其有利地位持貨待沽，也使其加大了保護力度以應對蜂擁而起的開發熱潮。

第四，霸權國家一方面就關鍵礦產問題打造集團化、陣營化“小圈子”，一方面策動部分資源國的沖突、戰亂和政治動蕩，導致無論是資源國的礦產供應還是工業國的礦產利用，都不再是單純的經濟問題，而是融合了地緣安全、政治博弈等多種因素，這也催生出資源壁壘和保護主義。

第五，長期以來西方利用先發優勢爭奪經濟、金融霸權，打造壟斷機制和平臺，造成礦產資源市場信息不對稱、價格形成機制不完善、市場極易被操縱、資本非理性炒作和亂采濫伐等問題，極大干擾了產業鏈供應鏈的穩定，損害了發展中國家的利益，這也是一些國家采取更趨保守的政策加以應對，保護主義開始抬頭的一個重要誘因。

在津巴布韋馬斯溫戈省的比基塔礦，工人從袋裝鋰精礦前走過（2022年6月17日攝) 塔法拉· 穆瓜拉攝/ 本刊

持續推進平等開放的國際合作

關鍵礦產領域博弈日益加劇對世界經濟產生了顯而易見的影響。

一是加劇了供應鏈的不穩定性。以限制或禁止出口為主要標志的措施，直接造成全球關鍵礦產供應鏈運轉不暢，加大了產業鏈上下游企業進行生產部署和市場預測的難度，放大了供應和價格波動風險，使得本就脆弱的供應鏈進一步受損，削弱了全球經濟的增長和穩定。

二是增加了能源轉型和科技升級的難度。關鍵礦產的供應更加緊張，大幅推升了能源轉型和科技應用成本，有可能抑制新能源汽車等新興產業的發展。尤其是在對關鍵礦產有極高要求的清潔能源和綠色發展領域，供應鏈不穩定將損害轉型升級和可持續發展。

三是破壞了國際投資環境。不利于營造透明、穩定、可預期的國際投資環境，人為造成內外企業在設立、經營、獲利等環節的不平等，增加了企業生產和流通成本。

四是打亂了區域經濟格局。部分國家和地區面臨斷供風險，迫使各國政府不得不重新調整經濟戰略以適應新的供需格局，造成區域經濟產業格局波動，不利于經濟一體化、貿易便利化進程。

在當前人類社會面臨諸多政治、經濟、環境挑戰的情況下，破解關鍵礦產資源保護主義，不妨從以下幾個方面進行思考：

加強國際合作：平等、開放的國際合作能有效降低各國對關鍵礦產供應鏈風險的擔憂，是破解保護主義的關鍵。各國應加強協作，通過多邊貿易協議和投資協議促進資源開發、協調資源分配、促進自由貿易，減少流通成本，共同應對資源緊缺和供應鏈不穩定問題。

采購來源多元化：產業鏈中下游企業可以通過產業綁定和市場綁定獲取主動權，提高生產的可控性，對于風險較大的礦產類型應主動開展多元化采購，降低對單一渠道的依賴程度，以此倒逼保護主義政策做出調整。

推動技術創新：有針對性的技術創新可以極大降低對關鍵礦產的需求，各方可通過積極開發新型材料和替代技術來減少對特定礦產的需求。

促進資源合理利用：提高資源利用效率、減少資源浪費，可減少對關鍵礦產的需求，從而降低供需失衡帶來的價格壓力。同時，推動可持續發展也能減少資源的過度使用和浪費，從而減少新增需求，緩解愈演愈烈的關鍵礦產供求失衡危機。