◇實(shí)施懲罰性稅收政策是通過高關(guān)稅或?qū)ν鈬髽I(yè)征收更高的所得稅、資源稅等來限制外國企業(yè)對本國關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的控制

◇有非洲中部國家在2018年將有色金屬和貴金屬的特許使用費(fèi)費(fèi)率從2%或2.5%提高到3.5%，并規(guī)定政府可以酌情決定將戰(zhàn)略礦產(chǎn)的特許使用費(fèi)費(fèi)率提高到10%，同時(shí)還規(guī)定了超額利潤稅的征收方式

◇有東南亞國家規(guī)定，外國投資者在生產(chǎn)5年后必須逐年剝離股份，到生產(chǎn)第10年時(shí)外資最多可持有49%的股份

◇加拿大實(shí)施的所謂“多步驟國家安全審查程序”，直接導(dǎo)致多個(gè)外資企業(yè)或項(xiàng)目被強(qiáng)制收回

◇大部分資源型國家尚未形成完整的工業(yè)體系，在制造業(yè)領(lǐng)域并未形成較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)競爭力，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下又需要面對西方發(fā)達(dá)國家在資金、技術(shù)、市場等方面的全方位進(jìn)攻，因此希冀利用資源杠桿和保護(hù)主義來確保國家戰(zhàn)略安全、實(shí)現(xiàn)國家利益最大化

◇一些資源國認(rèn)為，必須通過各種手段來保護(hù)自己的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)，才能有效應(yīng)對其結(jié)構(gòu)性供需失衡趨勢

◇產(chǎn)業(yè)鏈中下游企業(yè)可以通過產(chǎn)業(yè)綁定和市場綁定獲取主動(dòng)權(quán)，提高生產(chǎn)的可控性

文?|?王杰鋒

在印尼北馬魯古省中哈馬黑拉縣印尼緯達(dá)貝工業(yè)園，工人在鎳鐵事業(yè)部生產(chǎn)線上工作（2022年 9 月 25 日攝）徐欽攝 / 本刊

隨著全球產(chǎn)業(yè)升級和綠色發(fā)展議程的推進(jìn)，關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要性、稀缺性和分布不均衡性日益成為備受關(guān)注的焦點(diǎn)，特別是在西方部分國家公開推行資源政治化、供應(yīng)鏈陣營化戰(zhàn)略之后，一些國家關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的資源保護(hù)主義迅速抬頭，并呈現(xiàn)出演化為全球性問題的趨勢。

提高資源效益獲得能力

當(dāng)前階段，關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的資源保護(hù)主義主要有以下表現(xiàn)：

一是推行產(chǎn)業(yè)鏈本土化戰(zhàn)略。

為降低對進(jìn)口關(guān)鍵礦產(chǎn)的依賴，多國開始實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈本土化戰(zhàn)略——支持本國企業(yè)發(fā)展，提高本國產(chǎn)業(yè)鏈自給能力和生產(chǎn)效率。

具體舉措包括：

鼓勵(lì)本國上游關(guān)鍵礦產(chǎn)采掘企業(yè)向下游加工環(huán)節(jié)拓展。通過給予稅收優(yōu)惠、提供貸款等方式鼓勵(lì)企業(yè)在國內(nèi)建立關(guān)鍵礦產(chǎn)加工生產(chǎn)線，從而降低關(guān)鍵礦產(chǎn)的加工成本，提高產(chǎn)品市場競爭力。

建立關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展機(jī)制。通過制定產(chǎn)業(yè)政策、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)利益關(guān)系、建立開放性的創(chuàng)新平臺等方式推動(dòng)各企業(yè)之間的合作與協(xié)同，提高產(chǎn)業(yè)鏈整體效率和競爭力。

提高關(guān)鍵礦產(chǎn)技術(shù)含量和附加值。通過制定技術(shù)創(chuàng)新政策、提供研究資金和設(shè)備、鼓勵(lì)科技成果轉(zhuǎn)化、大力培養(yǎng)專門人才等方式，推動(dòng)關(guān)鍵礦產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的技術(shù)升級，利用先進(jìn)工藝提升產(chǎn)品利潤率和應(yīng)用范圍。

建立國內(nèi)關(guān)鍵礦產(chǎn)庫存儲備制度。通過建立國家統(tǒng)一管理調(diào)節(jié)的庫存儲備制度加強(qiáng)供應(yīng)鏈管理，降低關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)和市場風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)時(shí)高效管控進(jìn)口數(shù)量和價(jià)格，提高國內(nèi)供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性和韌性。

推行產(chǎn)業(yè)鏈本土化戰(zhàn)略比較典型的案例是，2020年9月歐盟委員會向歐洲理事會、歐洲議會提交的《關(guān)鍵原材料彈性：繪制更加安全和可持續(xù)的發(fā)展之路》報(bào)告中，所提十大行動(dòng)中的第5～8項(xiàng)，要求調(diào)查確定歐盟內(nèi)部礦產(chǎn)開采和加工項(xiàng)目，提升礦產(chǎn)開發(fā)專業(yè)知識和技能，部署地球探測和遙感監(jiān)測項(xiàng)目，以及實(shí)施降低環(huán)境影響的研發(fā)和創(chuàng)新項(xiàng)目等，旨在從歐盟內(nèi)部挖掘資源，建立歐洲自主的選礦、開采、提取、精煉和合成產(chǎn)業(yè)鏈。

發(fā)展中國家也在利用政策手段推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈本土化。比如，東南亞有國家規(guī)定，鉛、鋅、鐵及銅精礦等半加工金屬的出口稅稅率和企業(yè)下游冶煉廠建設(shè)進(jìn)度相掛鉤——冶煉廠建設(shè)進(jìn)度達(dá)到30%以上免征出口稅；進(jìn)度為7.5%~30%的出口稅稅率為5%；進(jìn)度低于7.5%的出口稅稅率提升為7.5%。也有非洲中部國家在礦業(yè)法典中規(guī)定，只有具有該國國籍的自然人、在該國定居的外籍自然人、在該國注冊并主營手工采礦買賣的該國法人才有資格從事手工采礦行業(yè)，只有具有該國國籍的自然人才可從事手工采礦產(chǎn)品的批發(fā)。

二是廣泛利用稅收政策工具。

為了保護(hù)本國資源和產(chǎn)業(yè)，提高外國企業(yè)和產(chǎn)品的競爭門檻，一些國家實(shí)施了各種稅收政策，其中既有區(qū)別性優(yōu)惠稅收政策，也有針對性懲罰式稅收政策。

實(shí)施優(yōu)惠稅收政策的國家對本國企業(yè)在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源開采、加工等環(huán)節(jié)所繳納的稅收進(jìn)行優(yōu)惠，包括減免企業(yè)所得稅、資源稅、增值稅等，以鼓勵(lì)和支持本國企業(yè)在該領(lǐng)域的投資和發(fā)展。比如非洲東部有國家規(guī)定，本國企業(yè)投資超過10億美元的礦業(yè)項(xiàng)目，在建設(shè)期間可免除進(jìn)口稅和增值稅，還可享受一系列稅收優(yōu)惠政策，包括礦業(yè)特許稅減免、土地稅減免等。

實(shí)施懲罰性稅收政策則是通過高關(guān)稅或?qū)ν鈬髽I(yè)征收更高的所得稅、資源稅等來限制外國企業(yè)對本國關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的控制。比如，前述非洲中部國家在2018年新修訂的礦業(yè)法規(guī)中，就把外籍人薪酬特別稅從10%的舊稅率調(diào)整為前10年12.5%、此后25%的新稅率。加拿大和美國則在2020年圍繞對方鋁產(chǎn)品大打關(guān)稅戰(zhàn)。在美國向加拿大產(chǎn)品征收10%懲罰性關(guān)稅之后，加拿大對美國產(chǎn)品直接開征27億美元報(bào)復(fù)性關(guān)稅。

三是提高礦業(yè)特許使用費(fèi)。

為了加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源的保護(hù)，近年來各國紛紛加強(qiáng)了礦業(yè)特許管理，如設(shè)置特許費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)、明確征費(fèi)規(guī)則、提高使用費(fèi)等，這在提升了政府對關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的控制力，增加了政府收入的同時(shí)，也抬升了外國企業(yè)的經(jīng)營成本。

澳大利亞政府將特許使用費(fèi)分為固定費(fèi)用和可變費(fèi)用，固定費(fèi)用基于采礦許可證的有效期和礦區(qū)面積計(jì)算，可變費(fèi)用則根據(jù)采礦企業(yè)的開采量和礦產(chǎn)資源的質(zhì)量計(jì)算。

前述非洲中部國家則在2018年將有色金屬和貴金屬的特許使用費(fèi)費(fèi)率從2%或2.5%提高到3.5%，并規(guī)定政府可以酌情決定將戰(zhàn)略礦產(chǎn)的特許使用費(fèi)費(fèi)率提高到10%，同時(shí)還規(guī)定了超額利潤稅的征收方式。在非洲其他國家，特許使用費(fèi)逐步提高的情況也不鮮見。

四是強(qiáng)化環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

由于礦產(chǎn)資源開采對環(huán)境的影響較大，隨著社會環(huán)保意識的增強(qiáng)和對環(huán)境污染危害的認(rèn)識不斷深入，越來越多的國家開始對采礦業(yè)實(shí)行更加嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，如規(guī)定礦產(chǎn)資源開采前需要進(jìn)行環(huán)境評估、開采過程中要控制污染物排放、要回收和處理有害廢料、要遵守國家和國際環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、對違規(guī)企業(yè)進(jìn)行大力處罰等。提升環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)本是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢之舉，但有時(shí)也會被用來阻擋外國企業(yè)進(jìn)入礦產(chǎn)資源領(lǐng)域或提高其投資成本、壓縮其利潤空間。

比如，加拿大就執(zhí)行了比國際通行標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)的采礦環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，要求企業(yè)開采前必須提交環(huán)境影響評估報(bào)告，全面核查對空氣、水、土地、生態(tài)系統(tǒng)乃至氣候變化的影響。此外還要求企業(yè)必須遵守國際勞工組織的礦工健康和安全標(biāo)準(zhǔn)等。在加拿大，礦業(yè)企業(yè)的環(huán)境合規(guī)成本通常占總投資的10%到20%。

五是限制外資持股比例或強(qiáng)制性要求對外國公司持股或控股。

為防止外國公司獲取過多資源控制權(quán)影響國家資源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也為了留存更多開發(fā)利潤，不少國家出臺了限制外資的政策。

比如，印度政府規(guī)定，所有稀土資源開發(fā)企業(yè)必須保留至少26%的股份給印度政府或印度公司，以確保印度對這些資源的控制權(quán)。前述非洲中部國家規(guī)定，國家無償持有新設(shè)立礦業(yè)企業(yè)最多10%的優(yōu)先股股份，且股份不得被攤薄。前述東南亞國家規(guī)定，外國投資者在生產(chǎn)5年后必須逐年剝離股份，到生產(chǎn)第10年時(shí)外資最多可持有49%的股份。

六是直接推翻原有合同。

近年來，在資源保護(hù)主義抬頭的背景下，部分國家以保障國家安全、生態(tài)環(huán)境或經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，采取法律或行政手段干預(yù)甚至直接推翻了原有跨國商業(yè)合同。

2022年10月，加拿大自然資源部發(fā)布《加強(qiáng)保護(hù)關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)不受外國國有企業(yè)影響的聲明》，在《加拿大投資法》基礎(chǔ)上對外國投資關(guān)鍵礦產(chǎn)的“凈利益”條款增加了四個(gè)審查標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施所謂“多步驟國家安全審查程序”，直接導(dǎo)致多個(gè)外資企業(yè)或項(xiàng)目被強(qiáng)制收回。

也有南太平洋島國自2019年起陸續(xù)出臺一系列資源法規(guī)，包括修改礦業(yè)法、新設(shè)稅費(fèi)項(xiàng)目、調(diào)整礦業(yè)開發(fā)合同、強(qiáng)制國有化、規(guī)定本地化要求等，使得多個(gè)大型外資礦區(qū)面臨被收回的風(fēng)險(xiǎn)，最終部分項(xiàng)目通過談判實(shí)現(xiàn)了和平移交。

著眼利益最大化的全球博弈

近年來關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)的保護(hù)主義傾向，具有深刻的政治經(jīng)濟(jì)背景。

首先，大部分資源型國家尚未形成完整的工業(yè)體系，在制造業(yè)領(lǐng)域并未形成較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)競爭力，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下又需要面對西方發(fā)達(dá)國家在資金、技術(shù)、市場等方面的全方位進(jìn)攻，因此希冀利用資源杠桿和保護(hù)主義來確保國家戰(zhàn)略安全、實(shí)現(xiàn)國家利益最大化。一些資源國認(rèn)為，只有利用自身優(yōu)勢資源來發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，通過政策傾斜、經(jīng)營優(yōu)惠、技術(shù)培育、限制外資等方式打造本國安全可控、自主穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，才能提升在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的地位和影響力，保障國家長遠(yuǎn)利益。

其次，近年來在“去碳化”浪潮下可再生能源、電動(dòng)汽車和儲能設(shè)備等領(lǐng)域的迅猛發(fā)展導(dǎo)致了對關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的需求快速增長乃至全球供需格局的結(jié)構(gòu)性失衡，如鈷、鎳、鋰等都面臨長期短缺的局面。一些資源國認(rèn)為，必須通過各種手段來保護(hù)自己的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)，才能有效應(yīng)對這種結(jié)構(gòu)性趨勢。

第三，2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，主要經(jīng)濟(jì)體為應(yīng)對沖擊多采用了量化寬松貨幣政策刺激經(jīng)濟(jì)，加上新冠疫情發(fā)生后全球貨幣供應(yīng)又大規(guī)模擴(kuò)張，導(dǎo)致資金大量涌入商品市場，推高了礦產(chǎn)資源的價(jià)格。這種價(jià)格波動(dòng)引發(fā)了資源國利用其有利地位持貨待沽，也使其加大了保護(hù)力度以應(yīng)對蜂擁而起的開發(fā)熱潮。

第四，霸權(quán)國家一方面就關(guān)鍵礦產(chǎn)問題打造集團(tuán)化、陣營化“小圈子”，一方面策動(dòng)部分資源國的沖突、戰(zhàn)亂和政治動(dòng)蕩，導(dǎo)致無論是資源國的礦產(chǎn)供應(yīng)還是工業(yè)國的礦產(chǎn)利用，都不再是單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是融合了地緣安全、政治博弈等多種因素，這也催生出資源壁壘和保護(hù)主義。

第五，長期以來西方利用先發(fā)優(yōu)勢爭奪經(jīng)濟(jì)、金融霸權(quán)，打造壟斷機(jī)制和平臺，造成礦產(chǎn)資源市場信息不對稱、價(jià)格形成機(jī)制不完善、市場極易被操縱、資本非理性炒作和亂采濫伐等問題，極大干擾了產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定，損害了發(fā)展中國家的利益，這也是一些國家采取更趨保守的政策加以應(yīng)對，保護(hù)主義開始抬頭的一個(gè)重要誘因。

在津巴布韋馬斯溫戈省的比基塔礦，工人從袋裝鋰精礦前走過（2022 年 6 月 17 日攝 ) 塔法拉 · 穆瓜拉攝 / 本刊

持續(xù)推進(jìn)平等開放的國際合作

關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域博弈日益加劇對世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了顯而易見的影響。

一是加劇了供應(yīng)鏈的不穩(wěn)定性。以限制或禁止出口為主要標(biāo)志的措施，直接造成全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，加大了產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)部署和市場預(yù)測的難度，放大了供應(yīng)和價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，使得本就脆弱的供應(yīng)鏈進(jìn)一步受損，削弱了全球經(jīng)濟(jì)的增長和穩(wěn)定。

二是增加了能源轉(zhuǎn)型和科技升級的難度。關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)更加緊張，大幅推升了能源轉(zhuǎn)型和科技應(yīng)用成本，有可能抑制新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。尤其是在對關(guān)鍵礦產(chǎn)有極高要求的清潔能源和綠色發(fā)展領(lǐng)域，供應(yīng)鏈不穩(wěn)定將損害轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展。

三是破壞了國際投資環(huán)境。不利于營造透明、穩(wěn)定、可預(yù)期的國際投資環(huán)境，人為造成內(nèi)外企業(yè)在設(shè)立、經(jīng)營、獲利等環(huán)節(jié)的不平等，增加了企業(yè)生產(chǎn)和流通成本。

四是打亂了區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局。部分國家和地區(qū)面臨斷供風(fēng)險(xiǎn)，迫使各國政府不得不重新調(diào)整經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略以適應(yīng)新的供需格局，造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)格局波動(dòng)，不利于經(jīng)濟(jì)一體化、貿(mào)易便利化進(jìn)程。

在當(dāng)前人類社會面臨諸多政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境挑戰(zhàn)的情況下，破解關(guān)鍵礦產(chǎn)資源保護(hù)主義，不妨從以下幾個(gè)方面進(jìn)行思考：

加強(qiáng)國際合作：平等、開放的國際合作能有效降低各國對關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，是破解保護(hù)主義的關(guān)鍵。各國應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，通過多邊貿(mào)易協(xié)議和投資協(xié)議促進(jìn)資源開發(fā)、協(xié)調(diào)資源分配、促進(jìn)自由貿(mào)易，減少流通成本，共同應(yīng)對資源緊缺和供應(yīng)鏈不穩(wěn)定問題。

采購來源多元化：產(chǎn)業(yè)鏈中下游企業(yè)可以通過產(chǎn)業(yè)綁定和市場綁定獲取主動(dòng)權(quán)，提高生產(chǎn)的可控性，對于風(fēng)險(xiǎn)較大的礦產(chǎn)類型應(yīng)主動(dòng)開展多元化采購，降低對單一渠道的依賴程度，以此倒逼保護(hù)主義政策做出調(diào)整。

推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新：有針對性的技術(shù)創(chuàng)新可以極大降低對關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求，各方可通過積極開發(fā)新型材料和替代技術(shù)來減少對特定礦產(chǎn)的需求。

促進(jìn)資源合理利用：提高資源利用效率、減少資源浪費(fèi)，可減少對關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求，從而降低供需失衡帶來的價(jià)格壓力。同時(shí)，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展也能減少資源的過度使用和浪費(fèi)，從而減少新增需求，緩解愈演愈烈的關(guān)鍵礦產(chǎn)供求失衡危機(jī)。