節(jié)約集約用地 嚴守耕地紅線”，是今年第32個全國土地日的宣傳主題。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國長期以來的基本國策。礦用土地，作為土地資源的重要組成部分，在礦業(yè)開發(fā)利用、土地節(jié)約集約利用、礦山生態(tài)修復、國土空間開發(fā)規(guī)劃等方面中發(fā)揮著重要而獨特的作用。

如何統(tǒng)籌好土地管理與礦業(yè)開發(fā)的關系，使礦業(yè)開發(fā)利用與中央節(jié)約集約用地精神、相關法律法規(guī)相銜接？

多年來，國家相關部門堅持法治為先、問題 導向、綜合治理，在持續(xù)推進相關政策改革、保障礦業(yè)正常運行的同時，有效提升礦業(yè)用地的綜合開發(fā)利用水平。

礦業(yè)用地的特殊性

土地，是人類生產生活中不可或缺的自然資源。礦產資源勘查和開發(fā)離不開對土地資源的占用、開發(fā)、利用等，礦業(yè)用地一般指礦業(yè)權人依法進行礦產勘查、采礦、選礦、修復治理等礦山生產活動所必須占用的土地，分為礦產勘查用地和礦山生產用地。

在土地管理上，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地的所有權不允許以任何形式轉讓，但土地使用權可以依法轉讓。土地使用權和礦業(yè)權兩權分離，采取兩套完全不同的準入制度。礦業(yè)用地的相關規(guī)定散見于《民法典》《土地管理法》《礦產資源法》《土地復墾條例》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件中。

對于勘查用地，《土地管理法（2019年修訂）》第五十七條規(guī)定，建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準。臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過二年。據此，在法律層面上，礦產勘查用地被明確界定為臨時用地。

《自然資源部關于規(guī)范臨時用地管理的通知》(自然資規(guī)〔2021〕2號)，進一步明確和細化了臨時用地相關內容：礦產資源勘查、工程地質勘查、水文地質勘查等，在勘查期間臨時生活用房、臨時工棚、勘查作業(yè)及其輔助工程、施工便道、運輸便道等使用的土地，包括油氣資源勘查中鉆井井場、配套管線、電力設施、進場道路等鉆井及配套設施使用的土地可界定為臨時用地使用范圍，等等。

對礦業(yè)生產用地，《土地管理法（2019年修訂）》第四條規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。其中，建設用地包括了工礦用地。

2020年，自然資源部發(fā)布《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，將工礦用地進行了細分。工礦用地指用于工礦業(yè)生產的土地。其中，工業(yè)用地指工礦企業(yè)的生產車間、裝備修理、自用庫房及其附屬設施用地，包括專用鐵路、碼頭和附屬道路、停車場等用地，不包括采礦用地。采礦用地指采礦、采石、采砂（沙）場，磚瓦窯等地面生產用地及排土（石）、尾礦堆放用地。

在用地取得上，礦山生產用地可通過臨時用地、征地、集體經營性建設用地入市的方式獲得。對于使用時間短、并且可以快速修復的土地，可以適用臨時用地的法律規(guī)定，按照現行臨時用地的要求辦理用地手續(xù)。依據2019年修訂后的《土地管理法》，除由政府組織實施的能源基礎設施建設需要用地外，大部分經營性采礦用地已無法通過土地征收方式進行供地；集體經營性建設用地入市成為新的供地方式，規(guī)定“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。

應該看到，礦業(yè)用地尤其是采礦用地，由于礦產資源賦存條件、開采方式不同，與一般建設用地相比具有明顯的特殊性、復雜性。有研究曾將采礦用地的特殊性歸納為：采礦用地利用方式不同對土地的影響不同；采礦用地類型多，情況復雜；采礦用地的使用期限由礦產資源開采周期決定，等等。